Wat moet en wat mag?

Een belangrijke pijler in het Klimaatakkoord is te komen tot zoveel mogelijk draagvlak en acceptatie van het klimaatbeleid. Het Klimaatakkoord bevat dan ook een uitgebreid hoofdstuk over participatie: hoofdstuk D5.

Participatie is ook een belangrijke pijler onder de Omgevingswet (inwerkingtreding 1 januari 2022). Er is al veel informatie voorhanden over participatie en de Omgevingswet:

• Participatie in de Omgevingswet - Aan de slag met de Omgevingswet

En specifiek over het onderwerp energie en participatie:

• Home | Energieparticipatie.nl - Dé leeromgeving voor participatie bij duurzaam opwekken

Op deze websites is naast de Handreiking Participatie Wijkaanpak veel inspiratie en informatie te vinden over hoe participatie vormgegeven kan worden en de aanpak en omvang van participatie in het gehele plan- en besluitvormingsproces bij (gebieds)ontwikkelingen zoals de wijkaanpak.

Hier volgt een kort overzicht van de verplichtingen in de Omgevingswet met betrekking tot participatie. Deze verplichting is gekoppeld aan het instrumentarium in de Omgevingswet. Bij het maken van beleid en regelgeving zoals in het kader van de transitievisie warmte en de uitvoeringsplannen (die gemeenten vaststellen op basis van afspraken in het Klimaatakkoord) is participatie vanuit het oogpunt van het Klimaatakkoord en de Omgevingswet een belangrijke activiteit.

Participatie in de Omgevingswet

In de Omgevingswet (hierna Ow) wordt onder een participatieve aanpak verstaan: «het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden) bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit».

De regering heeft de manier van participatie (de invulling ervan) niet vast gelegd in de wet. De reden daarvoor is dat voorkomen moet worden dat het participatietraject een afvinklijstje wordt. Participatie betreft namelijk maatwerk: “Het is juist een kwestie van enthousiasmeren en meenemen van mensen waarbij participatie een middel is. Dat vergt een actieve houding en een actieve rol van het bestuursorgaan en van initiatiefnemers. Op welke wijze participatie plaatsvindt, is afhankelijk van de specifieke kenmerken van het project of activiteit en de omgeving.” (zie de Nota van Toelichting van het Omgevingsbesluit, Staatsblad 2018 290, p. 135).

Overzicht participatie in de Omgevingswet

Bron

Wat betekent dit? 

Dit betekent dat bij de motivering van een van deze besluiten aangegeven moet worden hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn. Het betekent niet dat de participatie bijvoorbeeld moet resulteren in een besluit dat breed wordt gedragen door burgers/ondernemingen.

Wat houdt de 'motie Nooren' in? En wat betekent dit voor gemeenten?

De motie-Nooren c.s. (EK) houdt een motiveringsplicht in voor decentrale overheden over het participatiebeleid. Dit is vastgelegd in het Omgevingsbesluit. Bij de vaststelling van een omgevingsvisie, een programma, een omgevingsplan, een provinciale omgevingsverordening of een waterschapsverordening, moeten zij motiveren in hoeverre aan het lokale participatiebeleid is voldaan.

Aan welke eisen moet deze participatie voldoen?

Dat heeft de wetgever juist niet willen vastleggen/dichtregelen. De wijze waarop, dat vult het bestuursorgaan dat het besluit neemt of de initiatiefnemer die een omgevingsvergunning aanvraagt, zelf in. Er worden wel handvatten gegeven in de Memorie van toelichting Ow en de Nota van Toelichting op het Omgevingsbesluit. Zo wordt er verwezen naar de Inspiratiegids Participatie en de Code Maatschappelijke Participatie (deze zijn eenvoudig te raadplegen via het web).

Is het dan helemaal vrij en is er geen controle op?

Nee, dat is niet het geval. Want de overheid is gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en moet besluiten nemen op basis van een zorgvuldige belangenafweging, de participatie maakt juist onderdeel uit van die zorgvuldige belangenafweging. Hoe de overheid dat dan heeft gedaan moet goed worden uitgelegd in de motivering van het besluit (of, in geval van de aanvraag omgevingsvergunning, bij de indieningsgegevens). Wordt dat niet of onvoldoende gedaan dan kan dit mogelijk voor de bestuursrechter/Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State reden zijn om (mogelijk via de omweg van exceptieve toetsing) het besluit te vernietigen/buiten toepassing te laten of onverbindend te verklaren.

Juriprudentie 

Hoewel participatie op dit moment nog niet in de wet is opgenomen als een motiveringsplicht (de Omgevingswet is immers nog niet in werking getreden), zijn er wel gemeenten die daarover beleid hebben opgesteld. Hier volgen onderdelen uit twee uitspraken die gaan over participatie en het verkrijgen van draagvlak.

ABRvS 23 oktober 2019 ECLI:NL:RVS:2019:3580
In deze zaak gaat het om de vaststelling en de verlening van een omgevingsvergunning voor de aanleg van een zonnepark. Deze uitspraak betreft het beroep van een omwonende tegen deze besluiten van de gemeenteraad en het college van B&W. Een van de gronden die werd aangevoerd was dat er niet met een objectieve beoordeling is aangetoond dat het voorziene zonnepark kan rekenen op een breed draagvlak bij omwonenden. De raad had volgens deze omwonende op grond van het Beleidsplan Zonneoogst dienen aan te tonen dat het voorziene zonnepark kan rekenen op een breed draagvlak bij omwonenden.

In dit beleid staat onder meer dat het inrichten van grootschalige zonneparken maatschappelijke effecten heeft en dat gelet hierop draagvlak bij omwonenden van het zonnepark essentieel is. Een van de beoordelingsaspecten voor initiatieven is dat er een breed draagvlak moet zijn bij omwonenden. Het is aan de initiatiefnemer om aan te tonen dat er voldoende is geïnvesteerd in het verkrijgen van dit draagvlak.

De Afdeling ziet in het gemeentelijke beleid niet een harde randvoorwaarde neergelegd waaraan de consequentie is verbonden dat het plan niet mag worden vastgesteld als draagvlak of een vorm van participatie ontbreekt. Het beleid brengt de wens tot uitdrukking dat voldoende maatschappelijk draagvlak wordt verkregen alsmede de wens inwoners te laten participeren bij de planvorming, een wens waarvan de realisering primair op de weg van de initiatiefnemer is gelegen. Van de initiatiefnemer wordt verwacht dat hij zich inspanningen getroost om voldoende draagvlak te verwerven en participatie mogelijk te maken.

Wat betreft die inspanningen is volgens de Afdeling gebleken dat de initiatiefnemer met het oog op het verwerven van draagvlak informatieavonden heeft georganiseerd met omwonenden, alle belangstellenden via e-mail en de website www.dejongodoorn.nl op de hoogte heeft gehouden van ontwikkelingen rond het initiatief. Met het oog op de participatie van de bewoners van de wijk Daalkampen heeft de initiatiefnemer onder meer aangeboden de aangrenzende bewoners van het voorziene zonnepark tegen een goedkoper tarief van zonnepanelen te voorzien.

De Afdeling is het eens met de gemeenteraad dat de initiatiefnemer zich voldoende heeft ingespannen bij het bevorderen van draagvlak en participatie en dat het plan in zoverre niet in strijd met het gemeentelijke beleid, inclusief het Beleidsplan Zonneoogst, is vastgesteld. Niet het daadwerkelijk verkrijgen van het draagvlak is in dit geval dus doorslaggevend, maar de inspanning om dit draagvlak met behulp van participatie te verkrijgen.

ABRvS 18 december 2019 ECLI:NL:RVS:2019:4209
In deze uitspraak gaat Etriplus (opgericht met als doelstelling om (onder meer) een windpark te ontwikkelen in het gebied "Greenport Venlo") in beroep tegen de weigering van de gemeenteraad om de bestemmingsplannen "Windpark Greenport Venlo - deelgebied Trade Port Noord" en "Windpark Greenport Venlo - deelgebied Zaarderheiken" niet vast te stellen. Aan de weigering heeft de gemeenteraad een aantal argumenten ten grondslag gelegd (hierna ook: weigeringsgronden). Een van deze argumenten is dat omwonenden niet of onvoldoende zijn betrokken bij de voorbereiding van het initiatief en heeft Etriplus onvoldoende onderzoek verricht naar het draagvlak voor het windpark. Over het ontbreken van het draagvlak (onderzoek, oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak dan als volgt.

“23. De raad heeft aan het weigeringsbesluit ten grondslag gelegd dat onvoldoende draagvlak bestaat voor het windpark, althans dat Etriplus onvoldoende onderzoek heeft uitgevoerd naar het aanwezig zijn van voldoende draagvlak. Dit blijkt volgens de raad uit de omstandigheid dat meer dan 100 omwonenden een zienswijze naar voren hebben gebracht tegen de ontwerpplannen.

23.1. De Afdeling heeft eerder overwogen, onder meer in haar uitspraak van 27 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2015:1702, dat de omstandigheid dat geen maatschappelijk draagvlak bestaat, niet betekent dat een bestemmingsplan niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De enkele omstandigheid dat in dit geval draagvlak voor het windpark zou ontbreken, wat daar ook van zij, kan derhalve geen dragend argument zijn voor het weigeren van de planologische medewerking. Over de verwijzing van de raad in zijn verweerschrift naar de uitspraak van de Afdeling van 20 juni 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA7603, wordt overwogen dat uit die uitspraak volgt dat aan de afwijzing van de aanvraag mede ten grondslag is gelegd de aantasting van de individuele belangen van omwonenden en de inbreuk op de woon- en leefomgeving.”

Interessant is de overweging die dan volgt, waarin de Afdeling aangeeft dat het niet nakomen van de inspanningsverplichting om maatschappelijk draagvlak te vergroten, een reden kan zijn voor een bestuursorgaan om geen mede werking (meer) te verlenen aan de besluitvorming die nodig is voor een project, in dit geval een windpark. In dit specifieke geval had de initiatiefnemer voldoende inspanningen geleverd, gericht op het peilen en vergroten van draagvlak onder omwonenden. Zo heeft Etriplus:

• in samenspraak met omwonenden financiële middelen gereserveerd voor het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit van de omgeving van het plangebied;
• omwonenden de mogelijkheid geboden economisch te participeren in het project;
• buitenwettelijke informatie- en inspraakmogelijkheden georganiseerd.

En hoe zit het dan met de besluitvoringsprocedures uit de Algemene wet bestuursrecht die van toepassing is?

Op de voorbereiding van een besluit (zoals de vaststelling van een omgevingsvisie, een programma, een omgevingsplan of wijziging omgevingsplan of een projectbesluit) kan de algemene openbare voorbereidingsprocedure in afd. 3.4 van de Awb van toepassing zijn. Ook daarin is in feite sprake van een vorm van formeel vastgelegde participatie: de zienswijzen die kunnen worden ingediend op het ontwerp-besluit.

Het is de bedoeling dat de publieksparticipatie voorafgaand aan de formele procedure in afd. 3.4 Awb plaatsvindt. Dat wordt ook duidelijk zo uitgelegd in de NvT bij het Omgevingsbesluit. In afd. 3.4 is bepaald dat er zienswijzen moeten kunnen worden ingediend op het ontwerp-besluit (dus ontwerp omgevingsvisie of ontwerp-programma). Die mogelijkheid is er voor een ieder (dat is geregeld in art. 16.23, want normaal is het alleen voor belanghebbenden, dat is een beperkte kring).

Dus: iedereen die heeft mee-geparticipeerd en ook wie daar niet bij is betrokken, kan zienswijzen indienen. En dat is juist ook de bedoeling van de wetgever geweest: “Op deze wijze kan het bevoegde bestuursorgaan nog eens toetsen of er belangen over het hoofd zijn gezien.”

Lees hier Bijlage deel van de uit NvT bij omgevingsbesluit